日本の法律はどうやってできるのか?

法案はどうやってできるのか、委員会での審議はどのような経過をたどるのか、本会議での採決のあとの手続きは……法律ができるまでの流れを追ってみました。

【目次】  

内閣提出法案が閣議で決定されるまでの流れ

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内閣提出法案提案までの流れ


国会に法案を提出できるのは、国会議員と内閣です。内閣提出法案は、正確に言うと、内閣総理大臣が内閣を代表して提出することになっています。しかし実質的には、内閣提出法案は官僚たちによってつくられているといっていいでしょう。法律の不備などについて、「立法」したはずの国会ではなく、所管の各省庁が釈明やおわびなどをすることに、それは如実に現れていますね。

こうして官僚たちが作った法案は、まず省の幹部(事務次官・局長など)の会議である省議によって決定され、各省庁の事務次官等会議を経て、閣議にかけられ、法案として提出するかどうかが決定されます。しかし、実際には省議の前に内閣法制局による法案審査が行われています。内閣法制局は内閣の補佐機関であって、法律としてしっかりした文章になっているか、厳密にチェックされます。
 

法案を提出する前に行う事前審査「与党審査」

また、閣議で決定されるまでに行われるのが「与党審査」です。つまり、与党である自民党が法案をチェックし、場合によっては修正させられます。どこがそれを行うかというと、自民党の政務調査会にある政策ごとに分かれている「部会」あるいは「調査会」です。

部会や調査会で了承された法案は、政務調査会から総務会へとまわされ、ここで最終的な了承が内閣に与えられます。と同時に、いわゆる「党議拘束」がかけられ、この法案に反対することが許されなくなります。
 

議員提出法案を提出するためには

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議員提出法案に必要な条件


議員は、一人だけで法案を提出することができません。国会法では、衆議院の場合は賛成者20人以上、参議院においては10人以上の賛成者が必要と規定されています。さらに予算をともなう法案提出には、衆議院では50人以上、参議院では20人以上の賛成が必要となっています。

結局、たとえば衆議院で20議席ない小政党はまったく法案提出ができないわけです。結局、内閣提出法案になんでも反対する万年野党になるか、与党と連立するして政策協議をするなどしか、活動範囲はないわけです。

また、衆参両院には法制局が置かれ、議員の法案制作活動をサポートしています。国会の法制局は、文章を主に審査する内閣法制局とは異なり、構想の段階から参加し、実情調査などにもあたります。法制局の局長は衆参各議院の議長が議院全体の承認を得て任命します。このもとに、局長を補佐する法制次長、参事がおかれ、さらにおおむね常任理事会の所管事項にあわせる形で部や課が置かれています。
 

法案は議長へ提出→委員会へ付託

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法案審議の流れ(先に審議するほうの議院の流れ)


法案は必ず衆参どちらかの議院の議長に提出されます。ちなみに、国会議員が提出することは法律上は「発議」、内閣の場合は「提案」というふうに言葉が区別されています。ともあれ、提出された法案は、議長によって議院の各委員会に「付託」されます。

日本の国会はアメリカの議会と似ていて、まず委員会で少数の議員により法案審議(審査)を行い、そのあと議員全員が出席する本会議で法案に対する議決を行う「委員会中心主義」をとっています。ちなみに、戦前の日本や、イギリスの議会などは「本会議中心主義」で、原則議員全員で法案を審査していきます。

ということで、各委員会のうち、どの委員会に最初の審議をまかせるかをきめるのが「付託」なのですね。付託する委員会が不明な場合などは、議長は議院運営委員会にはかり、その決定に基づいて付託先の委員会を決定します。
 

法案を審議する委員会の構成

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委員会の構成。委員長は与党議員であることが多いが、議席数に応じて野党議員が就任することもある。


委員会は、国会法で常に設置されることが定められている常任委員会と、特別の案件だけを審議する特別委員会にわかれます。特別委員会の数は不定ですが、常任委員会は衆参それぞれ17置かれています。国会議員は、必ず1つ以上の常任委員会の委員にならなければなりません。逆をいうと、2つ以上の委員会の委員になることは可能です。ただし、議長や閣僚は委員を辞退することができます。

委員は、各会派(政党が中心となって作る議院の中のグループ)の所属議員数に応じて割り当てられます。また委員から委員長と、理事が選任されます。国会中継などで、質疑で紛糾したとき、委員長席に集まって協議しているのはたいてい理事たちです。彼らによって、議事進行などが仕切られています。
 

委員会での法案審議

委員会では、まず最初に議案の趣旨説明が行われます。内閣提出法案の場合は国務大臣や副大臣などが、議員提出法案の場合は提案した議員が行います。その後、いわゆる委員会審議、正確には「審査」が行われます。議員と趣旨説明者との質問のやり取り=質疑が中心になります。このような議事を開くために必要な出席委員数(定足数)は全委員の2分の1です。そして討論の後、採決されます。

採決の結果、賛成と反対が同数であった場合は、委員長が決裁権を行使し可決・否決を決定します。また、修正案が出されている場合は、先にこちらを採決することになっています。委員会審議のなかで、利害関係者や学識経験者などから意見を聴くことが必要とされた場合は「公聴会」を開きます。議員だけでなく、われわれ一般の国民も実は公聴会の開催を要求することができます。

審議が終了すると、委員長は本会議で審査の経過と結果を報告します。これが委員長報告です。ただ、出席委員の10分の1以上の賛成がある意見は、委員長報告についで、少数意見者が本会議で報告することができます。

また、委員会審議が終了していない段階でも、議院全体の求めがあった場合、委員長が中間報告をすることがあります。審議が著しく遅れた場合に適用されます。このとき、中間報告をもって委員会審議を打ち切り、本会議で採決することもあります。委員長が野党議員であるときに起こりやすいです。
 

本会議の法案審議

本会議は、基本的に議長が決定した議事日程に基づいて開かれます。これについても議院運営委員会が諮問を受けることがあります。もっとも、実際の議事日程は各党の国会対策委員長(国対委員長)たちによる話し合いで決まったりします。このような日本の政治を「国対政治」といい、密室政治の温床という批判があります。

本会議は衆議院の場合午後1時から、参議院の場合午前10時から開催されるのが通常です。ただし、終了時間は決まっていません。すぐ終わってしまうこともあれば、紛糾し徹夜になり翌日未明まで、ということもあります。

ちなみに、本会議の議事を開くのに必要な出席議員数(定足数)は総議員数の3分の1です。本会議での法案審議は、委員長報告から始まり、討論を行い、採決へと移りますが、質疑を行う場合もあります。ただし、討論も質疑も、ここでは形式的なものになることが多く、採決に影響を及ぼすことはほとんどありません。

このようなことから、「本会議の形骸化」が進んでいるといわれることがあります。本会議は形だけで、意味がないじゃないかというわけです。もっと本会議を活性化させる必要があるといわれますが、現状、本会議改革はほとんど行われていません。

本会議での採決は議長の「ご異議ございませんか」という声に対して「異議あり」の声がなければ可決とみなす「異議なし採決」、起立による採決、木札を使った記名投票があります。参院では押しボタン式の記名投票も行われています。これら記名投票の結果は会議録に掲載され、ホームページなどで各議員の賛否などを見ることができます。
 

法案は両議院で審議する

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「みなし否決」が生じる場合


法律案は衆参両院の可決で成立します。そして、衆参どちらからでも審議することができます。参院で可決され、衆院で否決された場合、この法案は廃案になります。しかし、衆院で可決された法案は、参議院で否決されても、衆院の出席議院の3分の2以上の賛成で再可決されると、法律として成立します。

また、参議院が衆議院から法案を送られて60日以内に議決しなかった場合は、「みなし否決」とされ、その時点で衆議院が再可決を行い、法案を成立させることができます。これは衆議院の優越という日本国憲法上の原則によるものです。
 

法案の継続審議とは

日本の国会は「会期制」をとっており、1つの国会の会期中に法案が議決されなければ、廃案とすることになっています。しかし、委員会はある法案審議について議長に要求し、議院の承認があれば閉会中であっても審議することができます。これを閉会中審査または継続審査といいますが、メディアではふつう継続審議といわれます。

これが認められた場合、委員会は国会閉会中に法案の審査を行い、審査が終わらない場合は次の国会に持ち越すことができます。もっとも、衆議院総選挙・参議院通常選挙のときには、継続審議を行わないのが通例となっています。国会議員の構成ががらっと変わる可能性があるからです。
 

法案が成立してからの最終手続き:奏上・公布

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法律が成立しても、公布という手続きがなければ法律として効力をもたない。


法案は、衆参両院で可決したとき法律して成立するわけですが、この瞬間にはまだ法律としての効力をもっていません。法律として効力を持たせるには、以下の「儀式」が必要です。まず、原則として後に可決した方の議院の議長が、成立した法律を内閣を経由して天皇に奏上します。議決後すぐにおこなうのが通例です。真夜中になることもしばしばです。

法律の奏上書には、議長が記名押印し、議院の事務方トップである事務総長が末尾に記名押印します。公布は奏上から30日以内に行われなければならず、天皇の親署・押印と内閣総理大臣が副署した公布文(「~法を公布する」といった文章)をつけて、官報によって公布されます。法律の施行は公布から満20日後とされています。ただし、法律で施行日の定めがあった場合には、施行時期は前後します。1つの法律の中でも、条文ごとにことなる場合があります。
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